强制打捞清除若干法律问题探讨

作者：广东海建律师事务所  许光玉、李振海

摘要：由于我国强制打捞清除立法上的滞后与疏漏，如何解决强制打捞清除产生的费用成为目前海事管理中争议颇多而又亟待解决的难题。本文拟对强制打捞清除及其费用的性质、责任主体等问题进行分析探讨，以期能对完善我国相关立法有所裨益。

关键词：   强制打捞清除  责任主体 非限制性债权

一、强制打捞清除与商业性打捞、海难救助

强制打捞清除是指当沉船沉物对安全航行、水域环境污染或者其他公共利益构成或可能构成危害时，若相关义务人在限定期限内不履行打捞清除义务或情况紧急的，由行政主管部门对沉船沉物所采取的强制性处置措施，包括扫测、探摸、设标、起浮、移位、解体、清除等及其他相关作业。

强制打捞清除与商业性打捞存在多处不同：1、行为性质、实施主体不同。前者是行政强制措施，实施主体是国家行政主管机关，实施依据是有关沉船沉物打捞的法律法规，当事人的权利（力）和义务由法律法规进行强制性规定；后者是合同行为，属于民事行为，实施主体是打捞公司，依据是是沉船沉物所有人与打捞公司之间的打捞合同，当事人之间的权利义务由双方协商确定。2、目的不同。前者是为了消除沉船沉物对航道安全或水域环境保护的危害，后者主要出于经济利益的考虑，目的在于获取沉船沉物的商业价值。3、保险赔偿归属不同。船舶所有人对沉船沉物的强制打捞清除责任投保属于船舶责任保险的范畴，一般由船东互保协会( P&I Club)承保。而在一般的商业保险公司承保的船舶财产险（全损险、一切险）中，当船舶因保险事故而沉没，船东为减少损失而采取的商业打捞行为，如果事先经得保险公司确认，由此产生的打捞费用也属保险赔偿范围，但最高赔偿额不得超过船舶保险金额。

强制打捞清除与海难救助也存在多处不同：1、行为性质不同。前者是行政强制行为，其实施无需征求打捞清除义务人的同意，后者是救助人与被救助人之间的民事行为，被救助人有权选择接受救助或拒绝救助。2、危险性质不同。前者的标的物已经沉没，所指的危险是指沉船沉物对航道安全、环境保护等可能构成的危险，而后者主要是指船舶及其财产本身正处于危险之中，比如船舶有沉没、搁浅的危险。3、目的不同。前者是消除沉船沉物对航道安全、环境保护等公共利益的危害，后者是为了获取救助报酬。4、获得费用/报酬的原则不同。前者所需打捞费用根据海事主管部门和打捞清除作业人事先约定的数额确定，该数额可能超过船舶本身的价值；而后者为“无效果，无报酬”原则，且救助报酬不得超过获救财产的价值。

二、强制打捞清除费用的法律属性

在对沉船沉物强制打捞清除后，海事主管部门是采取行政征收的方式向责任人收取强制打捞清除费用，还是通过民事诉讼的方式向责任人索赔？由于相关法律规定的不明确，各地海事部门实际做法不一，在学术界也存在很大争议。

有观点认为：强制打捞清除费用是行政费用，应由行政机关以行政征收的方式向责任人收取，因为强制打捞清除实质是一种行政代履行，该费用的承担也是由《海上交通安全法》、《打捞沉船管理办法》等行政法律法规所规范。

笔者不赞同上述观点，认为应当采取民事请求的方式索赔强制打捞清除费用。具体理由如下：

1、我国相关法律并未赋予行政主管部门直接收取强制打捞清除费用的行政权力。行政合法性原则是行政法治原则的核心内容，它要求行政权力的设置和行使必须严格依据法律法规的规定，不能与法律相抵触，行政主体必须严格遵守行政法律规范，不得享有行政法规范以外的特权。《海上交通安全法》、《打捞沉船管理办法》等法律虽有规定强制打捞清除费用由沉船沉物所有人承担，但并没有赋予行政机关可以责令或通过其他行政方式直接向责任人收取该费用的行政权力。

2、将强制打捞清除费用定性为民事责任符合民事救济的原理。

海域、航道等自然资源属于国家所有。我国《民法通则》第106条规定“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任”，因此，在沉船沉物对航道安全、环境保护构成危险时，海域、航道的安全和使用权受到侵害，行政主管机关有权代表国家行使所有权人的权利，请求责任人排除妨害、消除危险，当责任人怠于履行该义务时，行政主管机关有权就前述排除妨害、消除危险所产生的费用向责任人提起民事索赔。正如船舶油污损害赔偿案件一样，虽然《海洋环境保护法》第71条赋予海事机关采取强制清污措施的权力，但清污费用具体数额多少、责任如何认定和分配，海事机关只能向油污责任人提出民事索赔请求，通过民事救济程序来解决，而不得通过具体行政行为直接征收。

3、将强制打捞清除费用定性为民事责任有利于程序公正。

强制打捞清除费用是打捞公司打捞清除沉船沉物的劳务报酬，其计算方式不同于行政税、费、罚款的行政计算方式，海事行政部门与打捞公司之间约定的前述费用是否合理应与实际承担费用的责任人协商确定，如产生争议应交由无利害关系的第三方来裁决。若由海事行政部门以行政决定或征收的方式确定强制打捞清除费用数额，会造成海事行政部门“既当运动员又当裁判”的情形，在程序上对强制打捞清除费用责任人不公平。

4、将强制打捞清除费用定性为民事责任有利于该费用的受偿。

如将前述费用定性为行政责任，当该费用责任人为国外公司或公民时，因各国主权相互独立，行政机关无法采取行政划拨、强制扣缴等行政手段执行责任人在我国以外的财产，而现行对域外财产执行的司法协助只限于民事诉讼领域。并且，如前述费用定性为行政责任，也不利于根据《中华人民共和国海商法》第21条、22条之规定申请海事请求保全，不能通过扣押当事船舶或责任人所有的其他船舶或财产获得担保。

5、将强制打捞清除费用定性为民事责任与国际海事立法一致。

2007年5月14日至18日，国际海事组织在肯尼亚内罗毕召开外交大会，审议并通过了《2007年内罗毕国际船舶残骸清除公约》。该公约将强制打捞清除费用定性为民事责任，并规定强制保险和直接诉讼制度。

《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》（下称《会议纪要》）第139条明确规定：“就沉船沉物强制打捞清除费用提出的请求为海事赔偿请求”，由此将其定性为民事责任，但因《会议纪要》并不是严格意义上的司法解释，因此，笔者建议应借鉴《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十一条的立法模式，在相关行政法律法规中明确规定海事行政主管部门有权代表国家向责任人索赔强制打捞清除费用。

三、强制打捞清除费用的受偿次序

对于强制打捞清除费用的受偿次序，各个国际公约的规定不完全相同：1926年《船舶优先权和抵押权国际公约》并未在优先权事项中列举残骸清除请求，然而其签署议定书却允许缔约国在国内法中规定有关于沉船残骸清除费用的请求优先于其它请求（包括船舶优先权担保的债权）受偿；1967年《统一船舶优先权和抵押权的国际公约》在第4条第(1)款第5项中将船舶残骸的清除费用列为与救助报酬等并列的受船舶优先权担保的海事请求权；而1993年《船舶优先权和抵押权国际公约》虽未将船舶残骸的清除费用列在船舶优先权内，但公约第12条第3款允许各国法律将强制打捞清除的费用列为较船舶优先权更为优先受偿的请求权，其目的是为了鼓励强制打捞清除，保障各国的社会利益和公共安全。

我国现有法律没有明确强制打捞清除费用的优先受偿性质，但《会议纪要》第140规定：“清除搁浅或者沉没船舶所产生的费用，可以在行使船舶优先权所拍卖船舶的价款中先行拨付”。

笔者认为，将强制打捞清除费用规定为较船舶优先权更为优先受偿的请求权具有其合理性：首先，强制打捞清除费用是为了航道安全、避免环境污染等公共利益而产生的，根据公共利益优先原则，其应具有优先受偿性，以鼓励强制打捞清除，保障社会利益和公共安全。其次，强制打捞清除行为本身也间接保全了沉船沉物的商业价值，若沉船不打捞上来，便不能拍卖船舶，其他海事请求人也就无法从船舶拍卖款项中受偿，可见，强制打捞清除费用属于我国《海商法》第24条所规定的“为海事请求人的共同利益而支付的其他费用”，理应从船舶拍卖所得价款中先行拨付。

四、强制打捞清除费用的责任限制

《1976年海事赔偿责任限制公约》第2条“可限制责任的索赔”第1款(d)项规定：“有关沉没、遇难、搁浅、或被弃船舶（包括此种船舶上的任何物件）的起浮、清除、拆毁或使之无害的索赔;”(e)项:“有关船上货物的清除、拆毁或使之无害的索赔。”但该公约第IS条第1款规定;“任何国家在签署、批准、接受、核准或加入本公约时，均可保留不适用第2条第1款第((d)项和第(e)项的权利。”

因此，对打捞清除费用是否可以享受海事赔偿责任限制，主要取决于各国的国内法。英国政府在批准书中，排除上述(d)项的适用;法国政府在其核准书中，排除上述(d)项和(e)项的适用。

我国虽不是《1976年海事赔偿责任限制公约》的缔约国，但在制订《海商法》有关责任限制的内容时主要参考了该公约的有关规定，其中并没有对强制打捞费用可否享受责任限制作出明确规定。在我国海事实务中，对强制打捞费用能否享受责任限制存在较大争议。有观点认为强制打捞清除费用是一种限制性债权，理由是《海商法》第207、208条对所有的海事赔偿请求都作了规范，一项海事请求若不属于第208条规定的非限制性债权，便是第207条规定的限制性债权。认为既然第208条并没对强制打捞费用进行规范，那么强制打捞清除费用应属于第207条第1款第3项所规定的限制性债权。

笔者认为上述观点源于对前述法条的错误理解，强制清除费用应属于非限制性债权。

从立法背景来看，“考虑到沉船沉物的打捞清除工作关系到社会公共利益，且《1976年责任限制公约》又允许缔约国对此提出保留，故《海商法》基于我国国情，未把对沉船沉物的清除打捞费用之赔偿请求列入责任限制的范围，责任人对此费用不能限制赔偿责任”。

最高人民法院公布的《涉外商事海事审判实务问题解答（一）》第152条指出:“《海商法》第二百零七条规定了责任人可以依照《海商法》的规定限制赔偿责任的海事请求。其中未将沉船沉物清除的赔偿请求列为限制性债权，故此类债权应列为非限制性债权。因此，包括因船舶碰撞造成的沉没、遇难、搁浅或被弃船舶的打捞等产生的债权应当属于责任人不可以享受海事赔偿责任限制的债权。” 2005年《会议纪要》第139条明确规定“就沉船沉物强制打捞清除费用提出的请求为海事赔偿请求，责任人不能依照《中华人民共和国海商法》第十一章的规定享受海事赔偿责任限制。”

如果将强制打捞清除费用规定为限制性债权，将会变相鼓励打捞责任人不履行其限期打捞的义务，有违海事赔偿责任限制制度的本意，也不利于维护航道安全和保护海域环境。因为若由打捞责任人在限期内自行委托打捞公司进行打捞作业，则根据《海商法》第二百零七条第二款的规定，其无权享受责任限制；但如果其不履行限期打捞义务，反而能就强制打捞费用享受责任限制，则意味着其不履行法定义务不仅没有惩罚反而可以少支付费用，那么其何乐而不为呢？于是，更多的责任人将会选择任由沉船沉物危害航道安全或水域环境而不采取任何措施，而因责任限制产生的差额部分将由全体纳税公民为沉船沉物打捞义务人买单。

五、强制打捞清除费用责任主体

对于强制打捞清除费用责任主体，我国现有法律规定不一：

《打捞沉船管理办法》中规定沉船（包括沉船本体、船上器物及货物）强制清除打捞费用的责任主体为沉船所有人。

《海上交通安全法》第四十条规定强制打捞清除费用由沉没物、漂流物之所有人、经营人承担。

《内河交通安全管理条例》第七十五条规定“海事管理机构因设置标志或者打捞清除发生的费用，由沉没物、漂流物、搁浅物的所有人或者经营人承担。”

《水污染防治法实施细则》第三十条规定:“船舶发生事故，造成或者可能造成水体污染的，海事管理机构应当组织强制打捞清除或者强制拖航，由此支付的费用由肇事船方承担。”

按照《立法法》的规定，《海上交通安全法》为全国人大常委会制定的法律，其法律效力要高于行政法规《水污染防治法实施细则》和部门规章《打捞沉船管理办法》，因此，我国现行法律规定强制打捞清除费用的责任主体为沉船沉物的所有人、经营人。

但该规定并不利于保障强制打捞清除费用的受偿，也不符合民事侵权责任承担的基本原则，可能会造成无过错的沉船沉物所有人或经营人赔偿能力有限致使海事主管机关支出的巨额强制打捞清除费用无法受偿，而另一方面沉船事故的真正肇事者却可能因沉船沉物所有人或经营人怠于行使权利而逃避法律责任。如船A与船B相撞造成船B沉没，船A承担事故全部责任，船B属单船公司，在船舶沉没后，该公司无其他财产可供执行，也怠于向船A所属公司索赔损失，按上述规定，海事主管机关既无法向没有财产又怠于行使权利的B公司索赔获得强制打捞清除费用，也不能直接向有财产的沉船事故责任方请求该费用，只能自行承担该项巨额费用，但因该费用又不属于日常行政开支，海事主管部门将陷入两难的处境：组织打捞作业人进行强制清除打捞，其可能无力承担该巨额费用；不组织打捞，又将违反其行政职责，造成行政不作为。

即便海事主管机关向沉船事故责任人提起代位权诉讼，该责任人也可主张其向沉船所有人的抗辩，主张该债权为不具有优先受偿性的普通债权并可享受责任限制，因此，强制打捞清除费用仍无法受偿。

为保障强制打捞清除费用受偿、维护社会公共利益，笔者认为强制打捞清除费用的责任主体应包括沉船沉物所有人、经营人及沉船事故过错方。沉船事故过错方因其过错造成船舶沉没从而危害航道安全、环境保护等公共利益，侵害了国家所有的海域、航道所有权，应按《民法通则》第一百零六条、一百三十四条之规定，承担相应的排除妨碍、消除危险、赔偿损失等民事责任。

六、完善我国强制打捞清除制度的思考

我国目前有关沉船、沉物打捞清除的法律规定主要是《打捞沉船管理办法》。但该管理办法是在1957年制定的，其出发点主要是基于对沉船、沉物的再利用。随着社会的进步和经济的发展，人们对沉船、沉物的打捞更多地注重航行安全和环境保护，该管理办法中存在的缺陷日益凸现出来，某些规定与后来制定的法律法规出现了不协调甚至矛盾的地方。

虽然《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《水污染防治法实施细则》等法律对强制打捞清除也作了一些零散性规定，但是这些规定都较为笼统和原则，且有的甚至存在不一致的情况，使主管机关在适用这些规则处理实际问题时仍然不能做到有章可循，心中有数，甚至在以何种方式索赔强制打捞清除费用问题上都存在很大争议，在实践中各地做法不一。

为此，亟需修改或制订相关法律，在强制打捞清除费用的法律属性，即该费用属于行政责任还是民事责任，强制打捞清除费用可否享受责任限制、可否优先于船舶优先权受偿等问题上给予明确规定。

此外，由于方便旗船、单船公司的大量存在，很多公司在船舶沉没后已无其他可供执行财产，赔付能力有限；另一方面，打捞清除作业涉及的专业性较强，工程量大，其费用动辄数百万元，而且，如不及时打捞清除，其费用会不断增加，也容易影响过往船舶安全，为保障强制打捞清除费用得到及时、充分的赔偿，笔者认为，可以借鉴强制清污费用赔偿的模式，建立强制保险和强制打捞清除基金制度。