海上油污损害赔偿制度的现状和立法建议

作者：广东海建律师事务所 许光玉、周崇宇

近年来在广东附近海域多次发生重大船舶溢油污染事故，造成了严重的污染损害，在处理这些油污损害赔偿的过程中，暴露了我国油污损害救济的法律体系的不完备和赔偿制度的不健全，有不少法律问题在学术界中引起了较大争议。而随着我国经济建设的发展，油类运输量将越来越大，将成为居美国、日本、意大利之后的世界第四大石油进口国。虽然到目前为止，我国尚未发生过万吨以上的特大溢油污染事故，但油类运输量的大幅度增加和油轮的大型化将会使概率增大。因此，尽快建立和完善我国溢油污染损害赔偿制度非常必要。本文比较《1969油污损害赔偿民事责任公约》（下称《69公约》）、《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》（以下简称《71基金公约》）及其议定书和美国《1990油污法》、《油污责任信托基金》建立的两套油污损害赔偿的法律制度，提出我国油污损害赔偿制度框架模式设想，意图抛砖引玉，以便大家深入研究。

一、《69公约》和《71基金公约》及相关议定书建立的框架

（一）公约产生的背景

国际公约的产生通常与国际上某一著名事件有关，《69公约》和《71基金公约》也不例外，这两个公约的产生直接由一次国际重大船舶溢油污染事故导致。1967年3月18日，利比里亚籍油轮“托利?堪庸”（Torry Canyon）在英吉利海峡触礁，船体断裂，船上载有12万吨原油，约6万吨泄漏入海中，造成英国南海岸和法国北海岸和荷兰西海岸长达300多公里的海岸被严重污染。为了减少损害，英国皇家空军派飞机将船舶残骸炸沉，并使船上原油燃烧，以免造成更大的损害。该油污事故造成的损失巨大，而根据当时的法律，油污受害人根本不可能得到充分和合理的赔偿。该案通过协商最后以300万美元解决，油污受害人仅仅获得了非常小部分的赔偿。

该案向国际社会提出了如何保障油污受害人得到全部和充分的赔偿的问题，为此原政府间海事协商组织于当年5月5日成立法律委员会，研究这一问题。1969年11月29日原政府间海事协商组织在布鲁塞尔召开的海上污染损害法律会议上通过了《69公约》。同时，该会议注意到尽管《69公约》规定严格责任原则，并对装运散装油类的船舶规定强制提供保险或其他财务保证的制度，但不能在所有情况下对受害者提供充分的保护，于是会议还通过了《关于建立国际油污损害赔偿基金的决议》。作为《69公约》的补充，1971年11月29日至12月18日原政府间海事协商组织在布鲁塞尔召开了关于设立国际油污损害赔偿基金的会议，会议通过《71基金公约》。

（二）《69公约》和《71基金公约》建立的赔偿框架。

为了保证油污受害人在遭受油污损害时，不会因为船舶所有人是单船公司或者财务等原因而不能获得实际赔偿，《69公约》建立了油轮强制保险的制度，强制运载2000吨以上散装油类的船舶投保油污损害保险或取得其他的财务保证。同时，进一步为了保证油污受害人尽可能获得充分和合理的赔偿，《69公约》和《71基金公约》建立了较为完整的两层赔偿机制。《69公约》和《71基金公约》的赔偿油污损害范围是一样的，赔偿由于船舶溢出或者排放油类，在运油船本身以外因污染而产生的灭失或者损害，包括采取预防措施的费用以及由于采取预防措施而造成的进一步灭失或者损害。发生船舶溢油污染损害，首先由船舶所有人或船舶所有人的油污保险人根据污染损害的情况对受害方进行赔偿。当油污造成的损失超过根据《69公约》船舶所有人可以享受的责任限制时或者根据《69公约》不产生损害赔偿责任，也就是说，适用《69公约》油污受害人不能获得赔偿或者充分的赔偿时，根据《71基金公约》，油污受害人将从油污基金中获得适当赔偿。油污基金由《71基金公约》的缔约国海运散装油类的收货人交纳的摊款建立。《69公约》和《71基金公约》建立了由海运业和货油业共同分担溢油污染损害赔偿的制度。

《69公约》和《71基金公约》分别于1975年6月19日和1978年10月16日生效。《69公约》和《71基金公约》生效后，为了适应社会的发展，国际海事组织三次对《69公约》和《71基金公约》进行修正，通过了《69公约》1976年议定书和《71基金公约》1976年议定书、《69公约》1984年议定书和《71基金公约》1984年议定书、《69公约》1992年议定书和《71基金公约》1992年议定书。这三个议定书主要是扩大了公约的适用范围和提高了赔偿限额。《69公约》和《71基金公约》1984年议定书由于生效条件过高而没有生效。1992议定书的实际内容与1984年议定书相同，但是规定了较宽松的生效条件，已于1996年5月30日生效。由于原《69公约》和《71基金公约》的部分缔约国没有参加《69公约》1992年议定书和《71基金公约》1992年议定书，所以《69公约》和《71基金公约》仍然有效，但是《69公约》1992年议定书和《71基金公约》1992年议定书逐渐替代了前两个公约，为越来越多的国家接受，到2000年止，同时参加《69公约》1992年议定书和《71基金公约》1992年议定书的国家有50个。

二、美国的《1990油污法》和《油污责任信托基金》

（一）《1990油污法》和《油污责任信托基金》产生的背景 与《69公约》和《71基金公约》产生的背景一样，一次船舶油污染事故直接导致了《1990油污法》和《油污责任信托基金》的产生。1989年3月24日深夜，大型油轮“Exxon Valdez”在美国阿拉斯加的威廉王子海峡触礁，船舱破裂，超过5万吨原油泄漏，是美国有史以来最严重的油污染灾难，油污染破坏了被污染地区的食物链，使得大量海洋生物和沿海的鸟类死亡，自然资源损失巨大。这次油污事件暴露了美国在处理油污事故过程中的诸多法律问题。该污染案最终通过和解的方式解决，赔偿总额达11亿5千万美元，而实际损失则高达80亿美元。为了建立油污损害赔偿制度和建立油污损害赔偿基金等目的，1990年1月23日美国议会通过了《1990油污法》。

美国《1990油污法》对油污损害适用严格责任原则，在确定污染加害方的赔偿责任的同时，为了避免污染责任人因一次意外的污染事故而引起的巨额赔偿导致其破产，建立了油污赔偿责任限制制度。油污责任人享受责任限制，这就与油污受害人应获得合理、充分的赔偿的社会公平相冲突。为了使得油污责任人享受油污责任限制后，油污受害方仍然能获得合理和充分的赔偿，作为美国《1990油污法》的配套，美国建立了《油污责任信托基金》。

（二）《1990油污法》和《油污责任信托基金》建立的油污赔偿的框架

与《69公约》和《71基金公约》建立二级赔偿制度相似，美国《1990年油污法》和《油污责任信托基金》建立的也是二级赔偿制度，但是适用范围和基金的来源与《69公约》和《71基金公约》有很大差别。美国《1990油污法》的适用范围远远大于《69公约》。《69公约》只适用于船舶溢油污染的情况，“船舶”是指实际装运散装油类货物的任何类型的海洋船舶和海上船艇；“油类”是指持久性的油类，例如原油、燃料油、重柴油、润滑油以及鲸油。而美国《1990油污法》适用于船舶和设施发生的溢油污染或溢油污染危险，其“船舶”包括载运油类的船舶和其他船舶，其“油类”指任何油类，不限于持久性油类。为了保证责任人在发生油污损害后有足够的经济偿付能力，美国《1990油污法》要求所有在美国管辖的区域航行的300总吨以上的船舶（除了无动力不载运油类货物和燃油的船舶），和在专属经济区水域过驳油类最终运往美国管辖区域的船舶都要提供对于根据该法的责任限制可能存在的最大赔偿金额有充分支付能力的证明，否则，美国将拒绝该船舶进入美国的任何区域和可航水域，或者滞留该船舶。美国《1990油污法》规定的赔偿范围比《69公约》更为具体而且范围广，包括清理费用、自然资源损失、不动产和个人财产损失、因自然资源被破坏而导致依赖其为生的人的损失、国家收入的损失、利润和财产盈利能力的损失、溢油而导致的公共服务的费用。

《油污责任信托基金》的赔偿范围和美国《1990油污法》的赔偿范围是一样的，由于根据美国《1990油污法》，责任人可以享受责任限制，当油污损失大于责任限制金额时，超出部分将由基金赔偿。《油污责任信托基金》的来源与《71基金公约》不同，由于美国《1990年油污法》是美国的国内法，不可能如《71基金公约》那样由缔约国海运散装油类的收货人交纳摊款建立，美国的油污基金有八个来源组成，1. 从燃油的环境税中抽取，根据美国国内税收法律；2. 根据《1990油污法》自然资源获得赔偿中需要存入基金的部分；3. 基金依据代位求偿权对外索赔到的款项；4. 《联邦水污染控制法》建立的循环基金需要转入的部分；5. 《1990油污法》要求从《1974年深水港口法》建立的深水码头责任基金中转入的部分；6. 《1990油污法》要求从《1978年外大陆架法修正案》建立的沿海油污赔偿基金中转入的部分；7. 《1990油污法》要求从《横贯阿拉斯加管道授权法》建立的横贯阿拉斯加管道责任基金中转入的部分；8. 根据《联邦水污染控制法》、《1974年深水港口法》等罚款所得。油污责任信托基金的组成表明美国的溢油污染损害赔偿的是由污染责任人和整个国家的油类的受益人共同承担。

三、我国油污赔偿制度的现状

我国目前没有如美国《1990油污法》这样一部完整的专门关于油类污染的法律。从我国的国内立法看，油污染损害赔偿的法律适用主要由《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海商法》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等法律法规中的部分规定共同构成。国际公约方面，我国是《69公约》和《69公约》1992年议定书的缔约国，但是我国没有参加《71基金公约》和《71基金公约》1992年议定书。对于溢油污染，特别是海上溢油污染，我国没有构成一个完整的能给污染受害人适当和充分赔偿的制度框架，因为根据《69公约》的规定，船舶可以享受责任限制，虽然《海洋环境保护法》已经确定国家将完善并实施船舶油污损害赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船舶所有人和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。但是这只是一个总纲性规定，我国仍然没有建立相应的作为责任限制的补充的赔偿基金，发生大型的严重污染事故，如果污染损害大于责任限制金额，污染责任人就申请责任限制，一旦污染责任人责任限制成功，污染受害人的合法利益将不能得到适当和充分的赔偿。当务之急是尽快建立完整的油污损害赔偿体系。

四、关于建立我国油污损害赔偿制度框架的考虑

对比《69公约》、《71基金公约》及其议定书建立的船舶油污染赔偿体系框架，和美国《1990油污法》及《油污责任信托基金》建立的油污损害赔偿体系框架，应该说美国的体系更加完整和广泛，能够覆盖几乎所有的油污损害赔偿。《69公约》和《71基金公约》的适用范围过窄，仅适用油轮和持久性烃类矿物油产生的污染损害，对于货轮、海上设施、海岸设施、港口等可能导致的油污染没有涉及，对于持久性矿物油以外的油类污染也不适用，而现实中，存在大量此类污染事故。以50吨以上溢油事故为例，1973年至1996年的20年间，我国一共发生溢油污染事故39起，其中货轮事故19起，从比例来看，油轮和货轮发生油污染事故的比例几乎相当。虽然国际上已经注意了船用燃油造成海洋环境污染的严重性，已经通过有关燃油污染损害的民事责任公约，但是公约的生效和实施需要一个较长的时间，另外即使存在燃油污染的民事公约，对海上设施、海岸设施和码头导致的油污染损害，仍缺乏法律调整。因此，即使我国加入《71基金公约》或者其1992年议定书，也不能解决我国面临的油污染威胁。

《海洋环境保护法》第六十六条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”这是我国首次就船舶油污染损害赔偿框架体系作出规定，这一赔偿体系框架，以船舶为适用的条件，体现了我国部门立法的痕迹。在1999年修改《海洋环境保护法》时，该条文由国家海事局根据公约的规定提出，而被采纳的。

由于《69公约》、《71基金公约》的局限性，我国在建立油污损害赔偿制度时不应以这两个公约为蓝本。我国建立的油污损害赔偿制度应该是能够为所有可能出现油污染归纳进来的损害赔偿制度。如果《海洋环境保护法》第六十六条修改为：“国家完善并建立油污损害民事赔偿责任制度；按照油污损害赔偿责任由污染责任人与油类受益人共同承担风险的原则，建立油污保险、油污损害赔偿基金制度”，我国的油污赔偿体系的原则性框架就较完整了。为了彻底解决油污损害赔偿制度的问题，我国可以重点参照美国《1990油污法》制定专门的《油污损害赔偿法》，建立由污染责任人和基金共同赔偿的完整制度。我国《油污损害赔偿法》的赔偿制度框架（见表-1）。

五、《油污损害赔偿法》的主要内容

（一） 定义

1． 责任方是指下列船舶、设施和码头的所有人或者经营人：

（1） 船舶，任何人所有、管理的任何类型的船舶，但不包括军事船舶、政府公务船舶；

（2） 海上设施，任何人所有、管理的设施，但不包括政府所有和管理的设施；

（3） 海岸设施，可能导致油污染损害的海岸设施，如油库等；

（4） 油类码头；

本规定借鉴美国《1990年油污法》对责任方的定义，尽量将有可能存在油污染主体都包括进来，使所有类型的油污染都得到保护。

2． 油类是指任何类型的油、油类炼制品、以及任何含有油份的油类混合物。

采用《海洋环境保护法》关于油类和油性混合物的定义，覆盖了所有的油类的污染损害，也使与我国的其他法律具有良好的含接，避免冲突，形成一个完整体系。

（二）赔偿范围

油污损害赔偿范围应包括两部分，一是清污费用，二是污染导致的灭失和损害。

1． 清污费用

（1） 政府组织的清除污染的费用；

（2） 任何单位和个人在油污应急计划协调下实施清污行动或者预防措施的费用。

2． 灭失和损害

（1）自然资源：自然资源的损害、毁灭、损失和应用的损失，包括评估这一损害的合理费用；

（2）财产损失：由于对索赔人的动产或者不动产的毁坏引起的灭失和损害；由于采取清污行动或者预防措施而造成的进一步灭失或者损害；

（3）生计：由于自然资源被损害、毁坏或者灭失致使依赖该自然资源为生的人的损失，不考虑资源的所有权或者管理关系；

（4）国家收入：由于不动产、动产或者自然资源损害、毁坏或者灭失所导致政府的税收、许可费、租金、费用或者净利润的损失；

（5）利润和盈利能力：由于不动产、动产或者自然资源损害、毁坏或者灭失而导致的利润损失或者盈利能力减损；

（6）公共服务：在清除行动期间或者之后提供增加或者额外的公共服务费用，包括由于溢油导致的火灾、安全或者健康危害的预防。 上述赔偿范围是借鉴美国《1990油污法》对油污损害赔偿范围的规定。没有采用《69公约》的规定，是因为该规定过于概括性，这是公约为了能够使得大多数国家接受而采取的折中的方法，将赔偿范围留给各缔约国规定。

（三）免责条件

1． 污染损害如果是由于下列情况导致，责任方可以免责：

（1） 由于战争行为、敌对行为；

（2） 特殊的、不可避免的和不可抗拒性质的自然现象所引起；

（3） 完全由于第三人故意造成损害的行为或者不为所引起；

（4） 完全是由于负责灯塔或者其他助航设施管理机关在履行职责时的疏忽或者其他过错行为所造成。

2． 污染损害完全或者部分是由于遭受损害的人有意造成损害的行为或者不为所引起，或者受害人的疏忽造成，则责任方可以全部或者部分免除责任。

3．虽然污染损害由于上述可以免责的原因引起，如果责任方在知道或者应当知道污染事故发生，而没有及时报告；没有为相关清污管理部门提供合理的合作或者帮助；没有充分的理由，不遵守主管部门的命令，责任方不得免除责任。

上述免责条件结合了《69公约》和美国《1990油污法》关于免责条件的规定。我国存在大量的发生污染事故后，污染责任人瞒报事故，逃逸和不及时采取防污措施的情况，虽然在海事行政法规对此有处罚规定，但在民事责任方面不受影响，规定污染责任人如果瞒报等，将失去享受免责的权利，使得责任人在严重的法律后果之下，及时报告污染事故，有利于及时清除污染和防止污染损害的扩大。

（四） 第三人责任

1． 一个或者数个第三人的事故发生负有过失的，第三人对污染损害赔偿承担连带责任。

2． 对事故发生负有过失的第三人，如果是与事故发生有关的船舶或者设施的所有人或者经营人，第三人有权依据其船舶或者设施主张责任限制。

3． 如果第三人不是船舶或者设施的所有人或者经营人，其所承担的责任不超过实际发生溢油的船舶或者设施的所有人或者经营人可以享有的责任限制。 上述第三人责任是借鉴美国《1990油污法》对第三人责任的规定，这实际解决了，涉及多人共同侵权的赔偿责任和责任限制问题。

（五）责任限制

考虑到我国是《69公约》1992年议定书的缔约国，在设立责任限制的限额时，要注意以公约相含接。由于1992年议定书的责任限额对于国内航行船舶来说可能过高，在船舶责任限制方面建议采用“双轨制”，区分国内航线和国际航线。国际航线的油轮按照公约的规定，国际航线的货轮和国内航线的油轮按照相同的标准，国内航线的货轮一个标准。由于设施一般不涉及国际关系，在充分评估后，制定一个标准。 在失去责任限制的条件上，《69公约》的规定过于概括性，建议借鉴美国《1990年污法》的规定，该规定具体，在诉讼中也容易认定。

（六）强制保险和直接诉责任保险人制度

对《油污损害赔偿法》规定的所有可能的责任主体都要求强制购买油污责任保险，保险金额为该船舶或者设施的责任限制金额，强制投保责任险已经是世界上为了保护受害人的一种普遍的做法和措施，从财务上保证责任人在事故发生后有赔偿能力。

直接诉讼保险人制度，《海事诉讼特别程序法》已经规定了船舶油污染案件，受害人可以直接诉讼油污责任保险人。《69公约》和美国《1990油污法》作了同样的规定。打破保险习惯上的“先付原则”（Paid to be paid），有效防止因为责任人破产或者其他原因而无法获得赔偿。

（七）油污赔偿基金

建立油污赔偿基金是保证污染受害人获得充分赔偿的保障。目前已经有案例，因为污染加害人责任限制而使得污染受害人不能获得充分的赔偿。建立油污赔偿基金实际是向社会转嫁风险，加入《71基金公约》或者其议定书，是向世界各国转嫁油污赔偿风险。《71基金公约》基金的来源是各国的摊款，实际主要来源是油类进口国的摊款，我国将是世界第四大油类进口国，第一大进口国美国没有加入《69公约》和《71基金公约》或者其议定书，如果我国加入《71基金公约》或者其议定书，我国将可能成为基金摊款的主要来源国，在我国油污损害赔偿索赔水平还很低的情况下，我国从基金可能获得的赔偿将会远远小于向基金支付的摊款。同时，由于《71基金公约》或者其议定书仅仅适用于油轮持久性油类污染产生的污染损害赔偿，范围过窄，因而在将来的一段时间内，不宜加入《71基金公约》或者其议定书。

鉴于上述的原因，我国应建立自己独立的油污损害赔偿基金。基金的来源和组成可以参考美国《油污责任信托基金》的规定。

基金的操作上，应建立基金管理委员会，负责管理基金，发生索赔案件后的理赔、参加诉讼等。基金只能作低风险并随时可以套现的投资，以保证发生污染损害后能够及时给予赔偿。

在基金的适用原则上，可以参考《71基金公约》及其议定书的规定。

对于基金每一事故的赔偿责任限额，《71基金公约》1992年议定书的每次事故累计赔偿金额的不超过1.35亿特别提款权。美国的基金每一次事故的累计赔偿金额不超过10亿美元。显然这两个限额对于我国目前的经济水平来说，可能比较高。一个合适的金额，要通过一个全国范围的调查，并经专家评估，结合我国的经济水平来确定。

表1 油污损害赔偿法的油污损害赔偿制度框架示意图